قوانین پناهندگی جنگی؛ تعریف، تحلیل حقوقی و بررسی تاریخی

پناهندگی جنگی به موقعیتی گفته می‌شود که فرد به دلیل بحران‌ها و خشونت‌های ناشی از جنگ یا منازعه مسلحانه ناگزیر از ترک کشور خود و جستجوی حمایت در کشور دیگری می‌شود.

در عمل، پناهندگی معمولاً در چهارچوب کنوانسیون‌های بین‌المللی مربوط به پناهندگان و اصول حقوق بشر بررسی می‌گردد.

از سوی دیگر، تفاوت پناهنده و پناهجو (متقاضی پناهندگی) و همچنین جایگاه افراد آواره داخلی (IDP) یا بی‌تابعیت نیز در فهم موضوع اهمیت دارد.

پناهجو(Asylum Seeker) کسی است که پس از ورود به خاک کشور دیگر، درخواست پناهندگی خود را اعلام کرده است.

در مقابل، پناهنده شخصی است که پس از بررسی وضعیتش توسط مراجع ذی‌صلاح، واجد شرایط تعریف پناهنده اعلام شده و از حمایت‌های قانونی خاصی برخوردار می‌شود.

افراد آواره داخلی کسانی هستند که به دلیل جنگ یا خشونت مجبور به ترک محل اقامت خویش شده‌اند اما در داخل مرزهای کشور خود باقی مانده‌اند (در نتیجه، اصطلاح پناهندگی به آنها اطلاق نمی‌شود).

بی‌تابعیت‌ها نیز افرادی‌اند که دارای هیچ تابعیتی نیستند؛ اگرچه لزوماً واجد شرایط پناهندگی نیستند، امّا از منظر حقوق بشری موضوعیت دارد.
در زبان حقوق بین‌الملل، کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان ۱۹۵۱ (و پروتکل الحاقی ۱۹۶۷) تعریف معیارهای بین‌المللی پناهندگی را مشخص کرده است.

مطابق ماده ۱۴ اعلامیه جهانی حقوق بشر (۱۹۴۸)، هر کس حق دارد پناهندگی در کشورهای دیگر را جستجو کند و از آن بهره‌مند شود.

با این حال، این حق طبق قوانین بین‌المللی اعمال شده و چارچوب‌های مشخصی دارد؛ همچنین اصل عدم بازگرداندن اجباری (non-refoulement) یکی از اصول اساسی است که می‌گوید هیچ پناهنده‌ای نباید به کشوری که در آن تهدید جدی علیه جان یا آزادی وی وجود دارد بازگردانده شود.

تعریف پناهندگی و پناهنده

کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان (اصلاح‌شده توسط پروتکل ۱۹۶۷) تعریف پناهنده را ارائه می‌کند.

طبق ماده ۱ کنوانسیون مذکور، پناهنده کسی است که [فردی] که بر اثر ترس موجه از آزار و اذیت به دلایلی از قبیل نژاد، مذهب، ملیت، عضویت در یک گروه اجتماعی خاص یا عقیده سیاسی، در خارج از کشور ملیت خود بوده و قادر یا مایل به بهره‌مندی از حمایت آن کشور نیست.

به عبارت دیگر، تنها افرادی پناهنده محسوب می‌شوند که به دلیل تهدید مستقیم به جان یا آزادی ناشی از تعقیب (از مصادیق آزار و اذیت) از کشور خود فرار کرده‌اند.

این تعریف اساس حقوق پناهندگان را تشکیل می‌دهد و در متون قانونی بین‌المللی، معیار اصلی برای شناسایی پناهنده‌گی به شمار می‌آید.

مهم است توجه شود که پناهندگی به‌طور خودکار شامل کسانی که صرفاً به‌دلیل جنگ یا خشونت عمومی آواره شده‌اند نمی‌شود، مگر آنکه تعقیب مستقیم یا تهدید خاصی متوجه آنان باشد.

با این حال، چندین سند منطقه‌ای و اعلامیه‌ بین‌المللی دامنه این تعریف را گسترش داده‌اند.

به عنوان مثال، کنوانسیون ۱۹۶۹ آوارگان آفریقا (سازمان وحدت آفریقا) پناهنده را شامل افرادی می‌داند که [به‌دلیل] تجاوز خارجی، اشغال، سلطه‌ بیگانه یا حوادثی که نظم عمومی را در بخشی یا کل کشور مبدا به‌شدت مختل می‌کنند، وادار به ترک محل اقامت دائمی خود و پناهندگی به جای دیگری خارج از کشور خود شده باشند.

همچنین بیانیه کارتاژنا (۱۹۸۴) در آمریکای لاتین اعلام کرده است افرادی که به خاطر خشونت گسترده، تجاوز خارجی، درگیری‌های داخلی، نقض گسترده حقوق بشر یا سایر وضعیت‌هایی که نظم عمومی را به‌شدت مختل کرده کشور خود را ترک کرده‌اند، در زمره پناهندگان محسوب می‌شوند.

برای مقایسه، جدول زیر خلاصه تعاریف پناهنده در اسناد بین‌المللی کلیدی را نشان می‌دهد:

علاوه بر مفاد کنوانسیون‌های فوق، اعلامیه‌های بین‌المللی نیز بر حق پناهندگی تاکید کرده‌اند.

مثلاً اعلامیه پناهندگی سرزمینی مجمع عمومی سازمان ملل (۱۹۶۷) بر حق فرد برای جستجوی پناه در کشورهای دیگر مطابق ماده ۱۴ اعلامیه جهانی حقوق بشر تصریح نموده و اصل عدم اخراج یا بازگرداندن اجباری پناهنده را پذیرفته است.

انواع پناهندگی و وضعیت‌های مرتبط

در عمل حقوقی برخی دسته‌بندی‌ها در مورد پناهندگی مطرح می‌شود:

• متقاضی پناهندگی (پناهجو): فردی که در کشور مقصد درخواست پناهندگی خود را ثبت کرده اما هنوز وضعیت قانونی پناهندگی برای او تعیین نشده است.
• پناهنده: شخصی که پس از بررسی واجد شرایط قانونی پناهندگی تشخیص داده شده و از حمایت‌هایی نظیر مجوز اقامت، کار و دسترسی به خدمات اجتماعی برخوردار می‌شود.
• محافظت تکمیلی (پناهندگی بشردوستانه): وضعیتی که به افرادی اطلاق می‌شود که معیارهای سختگیرانه کنوانسیون ۱۹۵۱ را ندارند اما به دلیل تهدیدات شدید برای جان یا امنیت (مثلاً خشونت‌های گسترده یا سرکوب دولتی) نیاز به حمایت بین‌المللی دارند.
  بسیاری از کشورها و توافق‌های منطقه‌ای همچون قانون اوکراین، همین مفهوم را وضعیت محافظت تکمیلی می‌نامند.
• آوارگان داخلی (IDPs): افرادی که به دلیل جنگ یا خشونت مجبور به ترک خانه خود شده‌اند اما از مرزهای کشورشان خارج نشده‌اند.
  این گروه در چهارچوب حقوق داخلی و قوانین بین‌المللی مربوط به حقوق بشر محافظت می‌شوند ولی اصطلاح پناهندگی به آنها اطلاق نمی‌شود.
• بی‌تابعیت: افرادی که هیچ تابعیتی ندارند (مثلاً کودکان فاقد مدارک)؛ اگرچه خود ناقص، اغلب با مسائل پناهندگی و آوارگی مرتبط است.

نهادهای بین‌المللی و نقش آنها

مسئولیت اصلی حمایت از پناهندگان برعهده سازمان ملل متحد و به‌ویژه کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل (UNHCR) است.

این نهاد که بر اساس قطعنامه مجمع عمومی در سال ۱۹۵۰ تأسیس شد، مأموریت دارد تا از حقوق پناهندگان دفاع کرده و راه‌حل‌های پایدار برای آنها بیابد.

کمیساریای عالی آوارگان نقش قیم قانونی کنوانسیون ۱۹۵۱ را دارد و به دولت‌ها در اجرای تعهدات خود کمک می‌کند. همچنین UNHCR آمار و اطلاعات را جمع‌آوری کرده و در موارد بحران به هماهنگی کمک‌های بشردوستانه می‌پردازد.

علاوه بر UNHCR، در سطح بین‌المللی نهادهایی چون سازمان بین‌المللی مهاجرت (IOM)، کمیته بین‌المللی صلیب سرخ (ICRC) و برخی سازمان‌های حقوق بشری نیز در حمایت از آوارگان و افراد نیازمند مشارکت می‌کنند.

در واقع، چارچوب حقوقی پناهندگی در تلاقی قانون پناهندگان و حقوق بین‌الملل بشر دوستانه شکل گرفته است؛ به این معنا که پناهندگان از حمایت‌های حقوق بشری و همچنین حمایت‌های مربوط به غیرنظامیان در جنگ برخوردارند.

تحلیل حقوقی

در ادامه چندین تحلیل حقوقی را به هم بررسی می‌کنیم.

کنوانسیون ۱۹۵۱ و پروتکل ۱۹۶۷

کنوانسیون مربوط به وضعیت پناهندگان ۱۹۵۱ و پروتکل ۱۹۶۷ آن، اساس حقوق بین‌المللی پناهندگان را تشکیل می‌دهند.

این اسناد چارچوب حقوقی پناهندگی را تعریف کرده و تعهدات دولت‌های متعاهد را مشخص می‌کنند.

مهم‌ترین اصل بنیادین در کنوانسیون ۱۹۵۱، اصل عدم اخراج اجباری (non-refoulement) است که در ماده ۳۳ تصریح شده است: پناهنده نباید به کشوری بازگردانده شود که در آن با تهدید جدی به جان یا آزادی خود مواجه باشد.

این قاعده اکنون نه‌تنها در حقوق پناهندگان، بلکه در حقوق بشر و حقوق بشر دوستانه نیز به‌عنوان یک قاعده عرفی پذیرفته شده است.

کنوانسیون ۱۹۵۱ همچنین حداقل‌های حقوقی را برای پناهندگان تعیین می‌کند: از جمله حق دسترسی به مسکن، کار، آموزش و دریافت مدارک هویتی و مدارک سفر. در مقابل، برخی گروه‌ها از شمول مصونیت پناهندگی محروم شده‌اند؛

مانند اشخاصی که در ارتکاب جرایم جنگی یا جنایات علیه بشریت دست داشته باشند.

به بیان دیگر، اگر فردی عامل جنایت جنگی باشد، حق پناهندگی ندارد.

دولت‌های عضو کنوانسیون موظف هستند به پناهندگان حاضر در خاک خود با رعایت این استانداردها حقوق متعارف انسانی را اعطا کنند.

پروتکل الحاقی ۱۹۶۷ علاوه بر حذف محدودیت‌های زمانی و جغرافیاییِ نسخه اولیه کنوانسیون، کم و بیش همان تعاریف و تعهدات را با گستره جهانی به رسمیت شناخته است.

در نتیجه، امروزه کنوانسیون ۱۹۵۱ و پروتکل آن به‌عنوان منبع اصلی تعریف پناهنده و پایه حقوقی پناهندگی شناخته می‌شوند.

مثلاً طبق تعریف این کنوانسیون، فردی که به‌دلیل ترس موجه از آزار و اذیت بر اساس ملاحظات مذکور، کشور خود را ترک کند و قادر یا مایل به بازگشت نباشد، پناهنده محسوب می‌شود.

در چارچوب این کنوانسیون، دولت‌های طرف عهد (کشورهای متعاهد) تعهد دارند پناهندگان را در قلمرو خود نپذیرند و اعمال حقوقی مناسبی مانند ثبت وضعیت پناهندگی را فراهم کنند.

سایر اسناد بین‌المللی مرتبط با پناهندگی

علاوه بر کنوانسیون‌های پناهندگان، سایر اسناد مهم بین‌المللی نیز برای حمایت از افراد متأثر از جنگ به‌کار می‌روند. به عنوان مثال:

📌 کنوانسیون چهارم ژنو ۱۹۴۹

این کنوانسیون که برای حمایت از غیرنظامیان در جنگ بین‌المللی تدوین شده است، پناهندگان حاضر در قلمرو یک دولت درگیر در جنگ را اشخاص تحت حفاظت محسوب می‌کند.

ماده ۴ این کنوانسیون تعریف محدودی از اشخاص تحت حمایت ارائه می‌دهد. ماده ۴۴ آن نیز تاکید می‌کند که دولت اشغالگر (یا مداخله‌کننده) نباید پناهندگانی را که در واقع از حمایت هیچ دولتی برخوردار نیستند، صرفاً به‌دلیل تابعیت رسمی‌شان دشمن تلقی کند.

علاوه بر این، ماده ۴۹ کنوانسیون چهارم ژنو از اخراج یا کوچ اجباری بزرگ‌مقیاس غیرنظامیان به‌ویژه از مناطق اشغالی جلوگیری می‌کند.

این مقرره‌ها ضمن آنکه به حفاظت غیرنظامیان در جنگ می‌پردازند، بطور ضمنی از کسانی که مجبور به ترک کشور خود شده‌اند نیز محافظت می‌کنند.

📌 پروتکل‌های الحاقی ژنو ۱۹۷۷

پروتکل الحاقی اول (مربوط به جنگ‌های بین‌المللی و شورش‌های داخلی بزرگ) در ماده ۷۳ اعلام کرده است که پناهندگان در هر شرایطی مشمول حمایت‌های کامل اشخاص تحت حمایت قرار می‌گیرند و نباید هیچ تبعیضی در حق ایشان صورت گیرد.

همچنین اصل قانون اخلاق جنگ (حتی در درگیری‌های داخلی) تدابینی برای حفاظت از آوارگان و غیرنظامیان ارائه می‌دهد (مانند ممنوعیت آوارگی اجباری جز در موارد ضرورت‌های نظامی).

📌 سندهای حقوق بشری بین‌المللی

منشور سازمان ملل، اعلامیه جهانی حقوق بشر (ماده ۱۴) و حقوق اساسی مانند میثاق‌های حقوق مدنی و سیاسی (ماده ۱۲) و میثاق حقوق اقتصادی-اجتماعی-فرهنگی (ماده ۹) ضمناً برای پناهندگان نیز مفید هستند.

برای نمونه، ماده ۱۴ اعلامیه جهانی حقوق بشر حق جستجوی پناهندگی را به رسمیت شناخته است.

همچنین احکام منع شکنجه و رفتار غیرانسانی در حقوق بشر (ماده ۳ کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، ماده ۷ میثاق حقوق مدنی) از بازگرداندن پناهنده به کشور مبدأ که ممکن است مورد سوءاستفاده وحشتناک قرار گیرد جلوگیری می‌کنند.

سندهای سازمان ملل در حمایت از پناهندگان

در کنار کنوانسیون ۱۹۵۱، قطعنامه‌های متعدد مجمع عمومی ملل متحد و شورای اقتصادی-اجتماعی (ECOSOC) بر تعهد کشورهای عضو به حمایت از پناهندگان تأکید کرده‌اند.

اساسنامه UNHCR نیز مأموریت اصلی این نهاد را حفاظت از پناهندگان تعریف کرده و دامنه آن را فراتر از تعریف ۱۹۵۱ گسترش داده است؛ بر این اساس UNHCR مسوولیت حمایت بین‌المللی از پناهندگان واجد شرایط و حتی کسانی که به دلیل خشونت‌های عمومی یا وقایع آشفته‌کننده نظم عمومی قادر به بازگشت نیستند را بر عهده دارد.

تعهدات و حقوق متقابل

دولت‌های متعاهد کنوانسیون ۱۹۵۱ متعهد شده‌اند پناهندگان را بر اساس معیارهای مورد توافق بین‌المللی و طبق قوانین خود بپذیرند.

حقوق مهم پناهندگان شامل حق اسکان، آموزش، کار، دسترسی به خدمات اجتماعی و عدم تبعیض است.

در عین حال پناهندگان موظف به احترام به قوانین کشور میزبان و همکاری با مراجع ذی‌صلاح هستند.

اصل عدم بازگرداندن اجباری، علاوه بر کنوانسیون ۱۹۵۱، در کنوانسیون‌های ژنو و سایر اسناد به رسمیت شناخته شده و دولت‌ها در شرایط جنگی نیز نمی‌توانند پناهندگانی را که در خطر جانی باشند به کشور مبدأ اخراج کنند.

بررسی تاریخی

حقوق پناهندگان و پناهندگی متاثر از رویدادهای بزرگ تاریخ جنگی شکل گرفته است.

منشأ نظام حمایت بین‌المللی از پناهندگان را می‌توان در اوایل قرن بیستم جست‌وجو کرد.

لیگ ملل پس از جنگ جهانی اول (۱۹۱۴–۱۹۱۸) کمیسیونی برای حل مشکلات آوارگان تشکیل داد؛ در سال ۱۹۲۱ انستیتو پناهندگان منصوب شد و نانسن پاسپورت (۱۹۲۲) برای شناسایی آوارگان صادر گردید، نخستین ابزار قانونی بین‌المللی حمایت از آنها. این پاسپورت زمینه قانونی پذیرش گسترده آوارگان آن دوران را فراهم کرد.

پس از جنگ جهانی دوم (۱۹۳۹–۱۹۴۵)، میلیون‌ها نفر در اروپا و آسیا بی‌خانمان شدند.

در پاسخ به این فاجعه انسانی، سازمان ملل متحد کمیساریای عالی پناهندگان (UNHCR) را در دسامبر ۱۹۵۰ تأسیس کرد. کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان (پیوسته در ژوئیه ۱۹۵۱ پذیرفته شد) حاصل تجارب پس از جنگ جهانی دوم بود.

این کنوانسیون، با محدودیتی زمانی (شاغل بر افرادی که پیش از ۱ ژانویه ۱۹۵۱ آواره شده بودند)، به‌عنوان نخستین توافق‌نامه جامع حقوق پناهندگان به تصویب رسید و حداقل حقوق آنها را تضمین کرد.

در اوائل دهه ۵۰ نیز کمیساریای عالی با اصرار زیادی در بازگشت میلیون‌ها آواره جنگ جهانی دوم به کشورهایشان همکاری کرد.

با گذر زمان، جنگ‌ها و بحران‌های جدید باعث گسترش دامنه پناهندگی شد.

در سال ۱۹۵۶، پس از قیام مجارستان و سرکوب آن، بیش از ۲۰۰ هزار شهروند مجار پناهنده کشورهای همسایه شدند.

این رویداد اولین بحران پناهندگان پس از جنگ جهانی دوم بود که UNHCR در آن نقش فعال داشت.

در همین دوران، جنگ استقلال الجزایر (۱۹۵۴–۱۹۶۲) باعث شد ده‌ها هزار الجزایری در تونس و مراکش اسکان یابند. وقوع این بحران‌های منطقه‌ای نشان داد حمایت از پناهندگان باید فراتر از اروپا تعمیم یابد.

بنابراین در سال ۱۹۶۷ پروتکل اصلاحی وضع پناهندگان به تصویب رسید که محدودیت‌های جغرافیایی و زمانی کنوانسیون ۱۹۵۱ را برداشت.

در پی آن، طی دهه‌های بعد، درگیری‌های نظامی و منازعات داخلی متعددی شکل گرفت که هر یک موج تازه‌ای از آوارگان را به وجود آوردند:

فاجعه‌های انسانی جنگ جنگل‌های ویتنام (با سقوط سایگون در ۱۹۷۵ و موج پناهندگان دریایی پس از آن)، رژیم خمرهای سرخ در کامبوج (تا سال ۱۹۷۹) و موج آوارگی پس از آن، جنگ‌های خونین دهه ۱۹۸۰ در آمریکای لاتین (نیکاراگوئه، السالوادور، گواتمالا)،‌ نسل‌کشی رواندا (۱۹۹۴) و خروج میلیونی روهینجا در سال‌های ۲۰۱۰ که همه بر تدوین استانداردهای حقوقی تأثیر گذاشتند.

برای نمونه، پس از جنگ ویتنام و اقدامات قهری علیه مخالفان، نزدیک به ۲۵۵ هزار نفر به صورت موقت در مالزی پذیرفته شدند و UNHCR بیش از ۲۴۰ هزار نفر را در سایر کشورها اسکان داد.

یا پس از نسل‌کشی رواندا، دو میلیون نفر در عرض چند ماه به کشورهای همسایه فرار کردند و بار جدیدی بر سیستم حمایت بین‌المللی تحمیل شد.

در دهه‌های اخیر نیز منازعات منطقه‌ای (نظیر جنگ‌های خلیج فارس، بالکان، سوریه و یمن) و بحران‌های تازه (مانند هجوم مهاجران از آفریقا به اروپا در سال ۲۰۱۵) موجب افزایش چشمگیر شمار پناهندگان شده است.

به عنوان نمونه، با آغاز جنگ در اوکراین در فوریه ۲۰۲۲، تنها در عرض چند ماه بیش از ۵.۷ میلیون اوکراینی از کشورشان گریختند؛ این سریع‌ترین جریان پناهندگان از زمان جنگ جهانی دوم محسوب می‌شود.

مجموع افراد آواره در جهان در پایان سال ۲۰۲۲ از مرز ۱۰۰ میلیون گذشت، آماری بی‌سابقه که ضرورت توجه بیش از پیش به قوانین پناهندگی و پاسخگویی بین‌المللی را نمایان می‌کند.

نتیجه‌گیری

قوانین پناهندگی جنگی در تقاطع حقوق پناهندگان و حقوق بین‌الملل بشردوستانه شکل گرفته‌اند.

اسناد اصلی نظیر کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو و پروتکل ۱۹۶۷ آن، به‌همراه کنوانسیون چهارم ژنو و پروتکل‌های الحاقی، چارچوب حقوقی اساسی حمایت از پناهندگان جنگی را فراهم می‌کنند.

این قوانین تعریف پناهنده را مشخص می‌سازند، حقوق اولیه او را تضمین کرده و دولت‌های عضو را به رعایت اصل اساسی عدم اخراج اجباری ملزم می‌نمایند.

علاوه بر این، اسناد منطقه‌ای (همچون معاهده آوارگان آفریقا و بیانیه کارتاژنا) تعاریف گسترده‌تری برای پناهنده‌گان ناشی از جنگ و درگیری‌های داخلی ارائه کرده‌اند.

بررسی تاریخی نشان می‌دهد تکامل این قوانین به کنش‌های بشری در دوره‌های جنگ و بحران‌های انسانی پاسخ داده است؛ از صدور نخستین پاسپورت‌های بین‌المللی پناهندگان در ۱۹۲۰، تا تصویب کنوانسیون‌های ژنو، و واکنش به بحران‌های انسانی مختلف در دهه‌های اخیر.
به طور کلی، مجموعه این اسناد و رویه‌ها هدفش تضمین حمایت بین‌المللی از افراد آواره جنگ است، بی‌آنکه به خود پناهندگی مشروعیت سیاسی یا حمایت انگیزشی بدهد.

در عین حال، اصل پایبندی بی‌قیدوشرط به تعهدات بین‌المللی و همکاری بین دولت‌ها برای حل بحران‌های پناهندگان همواره تأکید شده است.